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论侦查管辖

2018年7月6日  杭州刑事律师   http://www.whbwzzw.com/
侦查管辖在我国司法实践中是客观存在的法律现象, 刑事诉讼法的有关条文也有明确的规定, 而且相关司法解释对侦查管辖权进行了十分严格的划分。比如刑事诉讼法第十八条就是侦查管辖的规定;1979年最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合发出的 《关于执行刑事诉讼法规定的案件管辖范围的通知》主要内容是案件侦查管辖; 《人民检察院刑事诉讼规则》第二章几乎全是侦查管辖的内容; 《公安机关办理刑事案件程序规定》第二章关于管辖的内容, 也都是侦查管辖的规定。但是, 侦查管辖在理论研究上却是薄弱的, 在司法实践中存在很多问题。
一、侦查管辖的概念
侦查管辖是指侦查机关对刑事案件行使侦查权的范围划分, 也就是侦查机关在对案件管辖权上的划分。侦查管辖解决的是刑事案件应当由哪个机关进行侦查的问题, 包括二个层次的内容, 一是哪些机关有侦查权; 二是各侦查机关对哪些案件有侦查权。侦查管辖又包括侦查级别管辖、侦查地域管辖、侦查案件管辖分工( 侦查职能管辖)、侦查管权转移、侦查管辖的监督与救济、侦查管辖纠纷的解决机制等范畴。根据刑事诉讼法的规定, 立案管辖是指案件应当由哪个机关负责处理的规定, 这种处理有侦查、有审判、也有执行。立案管辖实际上包括公安侦查机关的立案、检察院的立案和审判机关的立案等等。而职能管辖实质上是授权, 也就是根据国家机关职能的不同, 将不同的职权授予不同的国家机关, 具体到刑事诉讼中, 即确定哪个部门有审判权, 哪个部门有侦查权, 哪个机关有判决执行权等等, 它解决的是侦查权、审判权、执行权由哪些机关或者部门行使的问题。刑事诉讼法第三条就是关于职能管辖的规定。侦查管辖, 仅仅是指具有侦查权的机关即侦查机关在案件侦查管辖上进行的权限划分, 解决的是在侦查环节对具体案件的管辖分工问题。因此, 职能管辖是解决管辖权第一层次的问题, 是对机关的整体授权;立案管辖是职能管辖的具体化, 解决案件具体分工、受理和处分的问题; 侦查管辖只解决侦查环节有侦查权的国家机关的案件分工问题。
二、当前侦查管辖存在的主要问题
(一)没有建立独立的侦查管辖制度
一是立法散乱。刑事诉讼法有关侦查管辖方面的内容分散在不同的章节中, 有的用附则的方式加以规定(如刑事诉讼法第二百二十五条)。
二是有的司法解释与刑事诉讼法的规定冲突。比如《人民检察院刑事诉讼规则》第十五条规定, 国家工作人员职务犯罪案件, 由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院管辖。这一规定与刑事诉讼法关于管辖以犯罪地为主的原则不一致。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第十八条规定, 有管辖权的法院因案件涉及到院长, 需要回避等原因, 可以异地审判。这与刑事诉讼法的有关规定不尽一致。
三是可操作性差。根据六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》, 如果涉嫌主罪属于公安机关管辖, 由公安机关为主侦查, 人民检察院予以配合; 如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖,由人民检察院为主侦查, 公安机关予以配合。对此规定的执行中产生了如下问题:一是立案前,一般难以区分主罪与次罪, 而且随着侦查的深入主罪与次罪随时可能转化; 二是在司法实践中公、检机关之间并不容易协商配合好; 三是在操作中许多具体问题难以解决。比如两机关之间如何实现证据共享; 两机关都立案的, 各自的侦查羁押期限如何计算;两个机关如何制作起诉意见书; 案件到起诉部门后,是一案起诉还是分案起诉,等等, 由于没有统一的规定和要求, 造成在这一环节上无法可依, 各行其是的局面。
四是侦查管辖相关配套制度不完善。主要是: 侦查管辖冲突解决机制不健全。管辖冲突的解决办法不明确, 特别是不同机关( 比如检察院和公安机关)之间的管辖出现冲突时, 没有解决机制; 指定异地侦查管辖没有明确规定。司法实践中指定异地侦查管辖和指定异地审判管辖大量存在。但是, 对哪些案件应当异地管辖, 异地管辖的具体审批程序等规定不细致; 异地侦查的效力、管辖错误的诉讼后果法律没有明确规定; 侦查管辖的监督机制没有建立, 谁对侦查管辖进行监督没有明确规定; 没有侦查管辖异议制度, 缺乏侦查管辖救济制度等。
(二)侦查管辖套用审判管辖的规定不合理
刑事诉讼过程中关于侦查地域管辖、侦查级别管辖等都是套用审判管辖的规定。以审判管辖的规定作为侦查管辖的依据不符合我国国情, 必须建立独立的侦查管辖制度。理由如下:
一是侦查与审判是两个完全不同的诉讼阶段。侦查是审判的准备, 到侦查终结时才能做到案件事实清楚, 证据确实充分。在侦查之初, 案件本身的事实、定性往往不清楚, 此时就以审判管辖的要求来确定侦查管辖, 显然是脱离实际的。此外, 从侦查和审判之间的时间间隔、遵循的原则、目的和结果上看,用审判管辖的标准要求侦查管辖也不合理。
二是由我国刑事诉讼格局中侦查程序的重要性决定的。英美法系国家实行的是审判中心主义, 他们认为侦查、起诉活动是诉讼的准备, 只有审判才是实质意义上的诉讼。因此在诉讼法中只有审判管辖的规定, 相关刑事诉讼中的管辖通常是指审判管辖。而作为大陆法系的法国刑事诉讼法, 第 11 条至 52 条规定的都是侦查管辖。我国刑事诉讼法有独立的立案程序和侦查程序却没有独立的侦查管辖规定, 不能不说是立法的一个重大缺陷。
三是司法实践迫切需要对侦查管辖进行规范。当前司法实践中侦查机关之间争立案件、推诿案件、 插手经济纠纷等等时有发生, 指定异地侦查管辖、异地审判管辖的案件也越来越多, 有的当事人对管辖有意见但投诉无门, 司法机关在面对侦查管辖纠纷时无法可依, 这些问题都需要通过对侦查管辖的规范来加以解决。
(三)侦查机关之间管辖分工不合理
1.侦查机关以案件性质为依据进行分工不合理。侦查管辖权划分绝对化, 缺乏包容性, 不利于侦查。
一是侦查管辖权划分绝对化违背辩证唯物主义认识论规律。目前侦查管辖权的划分标准是罪名和犯罪主体两方面。对于罪名以及犯罪主体身份的确定, 应当经过充分的调查研究才能得出结论。犯罪性质和犯罪分子的主体只有经过侦查实践才能确定,要求侦查部门不经过侦查就确定好罪名和犯罪性质的思维方式显然违背认识论的规律, 有唯心主义的先验论之嫌。
二是侦查管辖权划分过于绝对不符合刑事侦查的规律。刑事侦查是侦查部门在获取有关犯罪线索后, 依法采取公开和秘密的方法, 收集、审查、核实证据, 以查明案情, 查获犯罪嫌疑人的专门活动。侦查的目的,在于查清事实、收集证据, 以确认是否存在犯罪事实, 是什么性质的犯罪事实。侦查的程序, 有接到线索、立案、采取侦查措施、过程。犯罪嫌疑人是否构成犯罪, 构成什么犯罪只有侦查终结等一系列经过侦查, 直到侦查终结才能确定。刑事诉讼法第一百二十九条、第一百三十条分别规定: 侦查终结“当做到犯罪事实清楚, 证据确实、充分”,“在侦查过程中, 发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的, 应当撤销案件”。以上规定说明, 侦查重在发现事实, 收集证据。对案件的性质即罪名的判定等并没有过多的要求。到了审查起诉阶段, 才要求查明“犯罪事实、情节是否清楚, 证据是否确实、充分, 犯罪性质和犯罪的认定是否正确”, 换句话说, 对于刑事案件, 到了起诉阶段才对罪名或者定性予以充分关注, 此时侦查已经结束。但是对罪名的最终确定权在于法院。侦查机关、公诉机关对罪名及性质的确定都不具有最终的法律效力。在侦查、起诉、审判的过程中, 罪名并非一成不变, 三个阶段罪名变化在司法实践中屡见不鲜。

三是侦查管辖权绝对划分与罪名的可变性也不协调。目前在侦查职能的分工上不允许相互包容, 否则就是越权办案。然而刑法规定的一些罪名却是可变的。例如, 刑法第二百四十七条规定: 司法工作人员对犯罪嫌疑人、被告人实行刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言的, 处三年以下有期徒刑或者拘役,致人伤残、死亡的依照故意伤害罪、故意杀人罪从重处罚。而根据侦查管辖的规定, 刑讯逼供罪由检察机关管辖, 故意伤害罪由公安机关管辖。检察机关管辖故意伤害罪, 是否违法? 这种侦查管辖的绝对性与罪名的可变性之间的矛盾在司法实践中必然产生诸如“越权”、“违法”的窘境。另外, 最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释第一百七十六条第( 二) 项规定, 起诉指控的事实清楚,证据确实、充分,指控的罪名与人民法院审理认定被告人的罪名不一致的, 应当作出有罪判决。
四是我国关于侦查管辖的绝对化,与世界各国关于侦查管辖的规定差距较大。世界各国的刑事诉讼法,无论是大陆法系国家,还是英美法系国家,对侦查管辖没有过多的限制, 如韩国、日本等国家刑事诉讼法明文规定: 诉讼程序, 不因管辖错误而丧失效力。
五是侦查管辖划分的绝对化造成侦查资源浪费, 不利于提高侦查效率。例如某检察院在侦查唐某贪污案中, 唐某将其贪污的200余万元现金交给其女友彭某藏匿, 检察院在侦查唐的贪污犯罪时, 将藏于彭某处的赃款全部缴获。同时, 将彭某构成窝藏罪的全部事实及证据也已查清和获取。彭某的窝藏罪完全可以一并移送起诉, 既方便侦查也方便案件的起诉和审理。而根据刑事诉讼法的规定, 却必须将彭某的犯罪线索移交给公安机关重新立案, 侦查取证移送起诉, 必然造成人力物力的浪费。
六是侦查管辖划分的绝对化造成侦查管辖疏漏, 导致有罪不诉。在司法实践中, 对于个别定性模糊, 处于管辖边缘的案件, 侦查部门相互推诿不予受理立案的情况并不鲜见。例如, 某地检察机关侦查一起电力公司财务经理受贿案中, 该经理与某铁厂老板互相勾结, 偷用电力公司的电达数十万度。财务经理因收受铁厂老板的钱构成受贿罪被提公诉对于窃电的行为, 检察机关认为构成盗窃罪, 属公安机关管辖而移送公安机关。公安机关认为是国家工作人员与非国家工作人员内外勾结盗窃, 此案属于贪污罪应由检察机关管辖。结果铁厂的盗电行为无人追究, 此案不了了之, 放纵了犯罪。
另外, 人民检察院侦查终结的案件起诉到法院法院改变罪名进行判决的情况已经是司法惯例。实际上, 有的罪名的改变就意味着对侦查管辖权错误的认可。比如检察机关侦查起诉的一件贪污案, 法院判决时改为职务侵占罪。这就说明检察机关侦查了本应该由公安机关侦查的案件, 但侦查的结果是有效的。对错误侦查管辖的有效性原则, 也被2006年12月22日最高人民检察院 《关于人民检察院立案侦查的案件改变定性后可否直接提起公诉问题的批复》所肯定。由此可见, 司法解释已经对刑事诉讼法关于侦查严格管辖的立法原则进行了否定。
2.检察机关的侦查权限过窄有违诉讼规律。1949年中央人民政府最高人民检察署试行组织条例第三条、1954年人民检察院组织法第四条、1979年人民检察院组织法第五条、1979年刑事诉讼法第十三条都规定了人民检察院有侦查所有刑事案件的权力但在1996年修改刑事诉讼法时, 取消了检察机关的普遍侦查权, 而且对侦查的案件范围进行了严格的限定。笔者认为应当恢复检察机关的普遍侦查权。理由如下:
一是只对部分案件行使侦查管辖权不利于公诉职能的行使。按国家追诉的理论, 侦查是指侦查机关为提起和支持控诉而进行的调查案件和收集证据的活动。[1]侦查职能的直接目的是查获犯罪人, 终极目的是追诉犯罪, 侦查权源于国家追诉权, 国家追诉权应对侦查权具有支配性。赋予检察机关普遍侦查权实际上是为了更好地行使控诉犯罪的职能, 最终更好的实现侦查的目的。限制检察机关的侦查权, 使公诉职能的行使大打折扣。
二是只对部分案件行使侦查管辖权不利于侦查监督。法律虽然赋予了检察机关法律监督的职责, 但检察机关缺乏具体的监督手段, 从而导致司法实践中出现侦查与侦查监督两层皮的现象。从制度设计上讲, 设置检察机关侦查权在一定程度上也是为了有效地行使侦查监督权。现行刑事诉讼法取消检察机关的普遍侦查权, 进一步削弱检察机关对公安机关侦查监督的力度。
三是只对部分案件行使侦查管辖权与现行法律规定相矛盾。刑事诉讼法第一百四十条第二款规定“人民检察院审查案件, 对于需要补充侦查的, 可以退回公安机关补充侦查, 也可以自行侦查”。自行侦查实质上就是一种行使普遍侦查权的行为, 既然是侦查必然要应用侦查程序中的一切权力。这样, 在侦查案件管辖划分上取消检察机关的普遍侦查权, 而在提起公诉时又可以行使普遍侦查权, 立法上自相矛盾。
三、完善侦查管辖权制度的立法建议
(一)建立完善的侦查管辖权制度
刑事诉讼法应当明确提出侦查管辖权的概念并用专门的一章规定, 将有关侦查管辖的内容全部集中于该部分, 与审判管辖分开。要明确规定侦查主体、侦查级别管辖、侦查地区管辖、侦查管辖的有关原则等。具体来讲, 将刑事诉讼法现有的规定和关于侦查管辖的司法解释以及规章、规定等, 集中进行梳理, 以“侦查管辖”为题在刑事诉讼法中以一章的篇幅集中进行规定。
(二)完善检察机关的侦查管辖权
一是重新规定: “对于人民检察院认为需要自己直接受理的其他案件, 检察机关可以直接立案侦查。”
从本质上讲侦查是审判的准备, 是控诉权的重要组织部分, 因此检察机关一方面要拥有对所有案件进行侦查的权力, 同时应当拥有所有的侦查措施和侦查手段。侦查权的全面性, 是控诉权完整性的保证。没有全面侦查权的控诉权, 必然是软弱无力的。恢复检察机关对所有刑事案件都有侦查权的规定,同时赋予检察机关技术侦查等全部侦查手段。
二是确立检察机关侦查管辖监督权。具体规定:“检察机关对侦查机关侦查管辖有争议的, 有权进行协调, 并指定侦查管辖机关。检察机关对侦查管辖实施监督, 对认为管辖不当的, 应当纠正, 通知侦查机关执行。”
三是完善检察院系统案件移送制度。法律应当明确规定, 检察院的起诉具有法定效力, 法院必须接受, 不得以没有管辖权为由拒绝接受, 或者决定不受理。如果该法院确系没有管辖权, 也应由法院接受案件后, 按照审判管辖的规定移送有管辖权的法院并通知原移送起诉的检察院。对此, 一些国家法律均有明文规定, 如前苏联刑事诉讼法典规定: 法院不能不受理检察院的起诉。我国六部委关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定第三十七条已经有所规定 “对于人民检察院提起公诉的案件, 人民法院都应当受理”,但现实司法中也不乏不接受的案例。[2]

(三)完善异地侦查管辖制度
对于公诉案件, 有必要进行异地审判的, 应当由检察机关建议异地审判管辖, 不宜由法院自己决定,这是由检察机关的法律监督地位决定的。
(四)增加管辖不当证据有效制度
在案件侦查中, 获取的证据往往具有一次性的特点, 因此不应轻易否定, 更不能由于侦查管辖方面的原因, 而否定证据的有效性。意大利刑事诉讼法第26条规定:未遵守关于管辖的规范不使已经取得的证据无效。韩国刑事诉讼法第2条规定,诉讼行为,在管辖错误的情况下也不影响其效力。如前所述, 我国的司法实践已经先行一步, 认可了管辖不当有效的原则, 建议我国刑事诉讼法明确规定此项内容。
( 五) 确立侦查管辖的普遍性原则, 建立侦查一体化制度
侦查一体化, 是指所有的侦查机关是一个有机整体, 要通过整合所有的侦查资源来进行有效的案 件侦查。侦查一体化要求侦查地域管辖、侦查级别管辖、部门管辖都只是原则性的规定, 可以有变通。其内容包括: 上级侦查部门对下级侦查部门的案件有当然的管辖权, 上命下从。对管辖权的终局裁量应当以上级为准, 上级可以指定案件异地管辖; 对于侦查阶段的窝案、串案, 应该实行一案有管辖权, 对全部案件就有管辖权的原则, 即一罪立案, 该侦查部门对该侦查对象的其他犯罪也享有管辖权, 以此保证案件侦查不推诿, 不遗漏; 不同的侦查机关和部门的案件管辖划分是相对的, 没有严格的界限; 检察机关作为公诉机关, 对案件的侦查管辖负总责, 对案件管辖中存在的问题有权妥善处理。
众所周知, 犯罪人在犯罪时是不可能考虑管辖的, 相反流窜作案成为常态, 随着交通、通信技术的发达, 跨地、连续作案已经是犯罪的重要特点。这就要求侦查机关建立一体化的作战机制才可能适应侦查工作的需要, 这也意味着必须适度放开侦查地域管辖、级别管辖和部门管辖分工。如果划分过于绝对, 不利于打击犯罪。因此, 对于异地侦查的, 侦查结束后应当尽量到原地起诉和审判, 减少异地审判管辖。
(六)完善侦查管辖权的监督与救济制度
侦查管辖和当事人的利益息息相关, 也与侦查机关本身存在着一定的利益关系。为避免侵害当事人权益以及侦查机关为利益而争管辖权或者互相推诿情况, 应当设置相应的机制对侦查管辖权进行监督和救济, 主要包括侦查管辖权纠纷解决机制, 侦查管辖纠错机制等。一是设置上级侦查机关和检察机关可对侦查管辖进行监督的双重监督机制。上级侦查机关和检察机关有权对侦查管辖纠纷进行审查、协调并加以纠正。二是设置可向审判机关提起诉讼的监督救济机制。在上级和检察机关监督的基础上,由人民法院对有关侦查管辖权的纠纷居中进行裁判, 用司法程序来解决纠纷。三是设置当事人对侦查管辖提出异议的制度。应当赋予当事人对侦查管辖提出异议的权利, 同时设置异议审查机制, 以便监督侦查机关的侦查行为。就我国的情况, 对管辖有异议的, 可以向上级侦查机关或者检察机关申诉, 也可以向法院起诉, 启动侦查监督救济机制。

注释:
[1] 高建刚. 国家追诉与法律监督新论[J] . 国家检察官学院学报, 2001.(1) .
[2] 周立宪, 焦庆乐. 案件管辖谁说了算? [EB/OL].http://www2.qglt.com.cn/cgi-bbs/ readfile?whichfile=3988&typeid=30

出处:中国诉讼法律网

文章来源: 杭州刑事律师
律师: 刁乃峰 [杭州]
浙江匡智律师事务所
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